如何看待中美贸易冲突?——对外经贸大学法学院教授陈卫东专访

作者/编者:陈卫东
作者单位:对外经济贸易大学
创作年代:不详
出处/来源:
学科分类:国际经济法学
所属机构:Wells
文献语种:

摘要

中美经贸关系长期以来都在曲折中发展。随着经济全球化的深入,国家间贸易的冲突摩擦加剧实属正常,加之中美的政治、经济、文化背景均有很大差异,两国寻求贸易平衡和共同利益的道路难免坎坷。为了帮助同学们更好地理解中美贸易冲突的本质和影响,对外经贸大学学生会对法学院陈卫东教授进行了特别专访。

关键词: 中国 美国 贸易战 232 301 钢铁 关税 反倾销 反垄断 公平 互惠 贸易逆差 市场准入 国家安全例外 保障措施 反措施

正文

本文转载自对外经济贸易大学学生会微信公众号

陈卫东:现任对外经济贸易大学法学院副院长,主要从事国际法、世界贸易组织法、比较外贸法、国际私法的教学和研究。


中美贸易冲突始末

20182月,特朗普政府宣布“对进口中国的铸铁污水管道配件征收109.95%的反倾销关税”。

227日,美国商务部宣布“对中国铝箔产品厂商征收48.64%106.09%的反倾销税,以及17.14%80.97%的反补贴税”。

39日,美国对中国采取232措施。

322日,特朗普政府宣布“因知识产权侵权问题对中国商品征收500亿美元关税,并实施投资限制”。

2018323日,中国商务部发布了针对美国232措施的中止减让产品清单并征求公众意见,拟对自美进口部分产品加征关税,以平衡因美国对进口钢铁和铝产品加征关税给中方利益造成的损失。其中计划对价值30亿美元的美国产水果、猪肉、葡萄酒、无缝钢管和另外100多种商品征收关税。

201842日起,中国对原产于美国的7128项进口商品中止关税减让义务,在现行
适用关税税率基础上加征关税。

中国反制回击美国“232措施”

201844日,美国政府发布了加征关税的商品清单,将对我输美的1333500亿美元的商品加征25%的关税。

44日,经国务院批准,国务院关税税则委员会决定对原产于美国的大豆、汽车、化工品等14106项商品加征25%的关税。

201845日,美国总统特朗普要求美国贸易代表办公室依据“301调查”,额外对1000亿美元中国进口商品加征关税。

针对美方发布的或再对1000亿美元中国商品加征关税的公告,商务部新闻发言人高峰6日表示:“我们将听其言观其行。如果美方不顾中方和国际社会反对,坚持搞单边主义和贸易保护主义行径。中方将奉陪到底,不惜付出任何代价,必定予以坚决回击,必定采取新的综合应对措施,坚决捍卫国家和人民利益!”

术语解释:

反倾销关税:为了对付和抵制进行倾销(一国产品以低于正常价格的办法挤入另一国市场竞销)的外国货物进口而征收的一种临时附加税。

反补贴税:对接受出口补贴或津贴的外国商品在进口环节征收的一种进口附加税。

232措施:即启动232调查,指美国商务部根据1962年《贸易扩展法》第232条款授权,对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查,并在立案之后270天内向总统提交报告,美国总统在90天内做出是否对相关产品进口采取最终措施的决定。

301调查:即根据301条款对其他国家的贸易做法进行调查。美国301条款是指《1988年综合贸易与竞争法》第1301-1310节的全部内容,其主要含义是保护美国在国际贸易中的权利,对其他被认为贸易做法“不合理”、“不公平”的国家进行报复。

单边主义:举足轻重的特定大国,不考虑大多数国家和民众的愿望,单独或带头退出或挑战已经制定或商议好了的规则和制度,并对全局或局部的和平、发展、进步有破坏性的影响和后果的行为和倾向。

贸易保护主义:在对外贸易中实行限制进口以保护本国商品在国内市场免受外国商品竞争,并向本国商品提供各种优惠以增强其国际竞争力的主张和政策。

针对中美贸易冲突,我们对陈卫东教授提出以下几个问题:

一、今年美国对华232措施和301措施的目的是什么?美国的贸易政策最近有什么变化?

今年美国特朗普政府先后对中国实施232措施和301措施有三个目的:

首先是要压缩美国和中国存在的巨额贸易逆差,第二就是要遏制中国的技术转型和升级,特别是遏制中国在全球价值链产业分工中从原有的低端制造业向高新技术的高端制造业的升级。第三,也是老问题,就是对美国相关国内产业,特别是一些夕阳产业的保护。

问题一和问题三其实在美国的对外贸易关系中长期存在的老问题。相关美国贸易法的规则,例如232条款和301条款都是历史很长的法律,但最近十几年来美国基本上没有使用。那么,长期不用的老规则,在特朗普当选两年后却拿出来用,这些新举措背后体现的贸易政策是什么?我提醒大家注意,美国贸易政策与国内政治有非常密切的关系,2018年是美国的中期选举年(国会选举年),为了争取国内选民特别是工会的支持,加严对中国的贸易限制是美国政坛惯用的手法。更需要我们注意的是,特朗普当选后,美国的贸易政策目标的确发生了很大的变化。201711月,特朗普访问中国之后,随即到了越南,他在越南参加亚太经合组织峰会时,发表了一个演讲,提出了要建立一个“公平、互惠”的贸易关系。

我们知道,美国之前是全球贸易自由的倡导者和推动者,特朗普时代的“公平、互惠”和美国之前力主推动的自由贸易政策之间,区别在哪里?我想大家去结合现在的232措施和301措施,就应该看得很清楚了。特朗普政府认为,美国在WTO最惠国待遇基础上给予其他成员的贸易优惠带来的是美国对其他成员的单方面的贸易优惠和市场准入,而不是一个公平的、对等的一个市场准入,美国没有从自由贸易中得到利益,相反,美国吃了大亏。比如,美国对中国存在巨额贸易赤字,美国国内产业因受到中国产品的进口冲击而失去了市场,从而导致工人失业等一系列问题。所以,特朗普提出了“公平”、“互惠”贸易的目标,试图去解决这些问题。


美国对华高科技产品进口

如何看美国目前的贸易政策和301措施?我认为可以有横向比较和纵向比较两个视角。

横向比较的视角就是美国目前的公平、互惠的贸易政策以及相关的贸易限制措施除了对中国使用之外,也正在对其他的国家使用,加拿大、韩国等最近也遭遇了美国的贸易限制措施,特朗普还要求重谈NAFTA(北美自由贸易协定)和美韩自由贸易协定,日本也被要求与美国尽快完成与美国的自由贸易协定谈判,通过这些行动,美国要逼迫其他成员进一步扩大对美国产品和服务的开放。

NAFTA

纵向比较的视角就是301条款本身的适用历史 。美国经济实力世界第一,但美国这个老大对后面的追赶者一向是很警惕的。纵观301条款的历史,就是一部美国打击实力上升的竞争对手的历史。20世纪60年代,美国借此打击过欧共体(欧盟的前身)。20世纪80年代和90年代,美国对日本的半导体产业采用过301措施,还采用过超级301措施,对新兴经济体巴西也用过。美国对中国也曾经发起过五次301调查。

美国进行“301”调查次数

与历史上的301措施相比,今年美国对华301调查和措施的特点就是表面上针对中国的知识产权保护问题,但并不单纯是知识产权问题,而是更多的和投资问题、中美高端制造业的相互竞争有关联。

我们可以看到,美国这次的301调查报告所列出的核心问题,主要是指责中国的强制技术转让,而中国的强势技术转让的法律法规和实践做法适用于在华的外资企业,是体现了以市场换技术的政策,美国企业要进入中国投资、获得中国的市场,就得把技术给中国合资方,打破了美国对高新技术的垄断。这让美国很不满。301调查报告还指责中国的金融机构对中国企业在美进行境外并购投资时给予融资支持,把这作为一种不公平做法,或者歧视性做法。然后我们再看美国拟议的301措施,主要对中国的高新技术产品设置高额关税。

我们都知道,一旦采取高额关税,这些产品就很难在美国市场上具有竞争力。中国的本土高新技术企业,不论是国有企业还是民营企业,都会因此遭受很大损失,同时,原来在中国投资设厂,生产这些高新技术产品的外国企业就有可能从中国撤走资金和技术,转投美国或其他国家。

所以,如果301措施实施,对中国的最大影响就是可能会阻断外国高新技术产业的技术和资本流向中国,从而遏制中国在全球产业价值链体系中的上升势头。

术语解释:

贸易逆差:各国家或地区在一定时期内的进口额大于出口额的现象。一般表明一国的对外贸易处于较为不利的地位。

市场准入:一国允许外国的货物、劳务与资本参与国内市场的程度。


二、我们知道,中国对美国单边贸易措施的应对措施,比如针对美国的301措施的500亿征税清单,中国也准备了同等力度、同等规模的反制措施。请问,这可能涉及哪些法律问题?

对于中国采取的反制措施,其实我一开始并不太赞同“同等力度、同等规模”的这种表述。因为从中美经济分工的结构看,事实上做不到完全的同等力度和同等规模。

比如,我们都知道,中美贸易中,货物贸易中国对美国是贸易顺差,美国对中国是贸易逆差。按照美国的统计,2017年美国对中国出口是1300亿美元左右,中国对美国出口是5050亿美元左右。美国这次对华第一轮301措施的金额是500亿美元,中国也宣布了对美国的500亿美元报复清单。但如果美国扩大301措施的规模,就像特朗普曾经宣称,要搞第二轮价值1000亿美元的产品清单,那么中国是不是还能同等地实施1000亿美元的报复呢?如果我们针对来自美国的1500亿货物产品加征关税,就意味着中国对美国全面中止履行WTO下的关税减让义务。



近五年中美贸易顺差

中美这场贸易冲突,有点像朝鲜战争,虽然当时中方的军事装备和技术大大落后,但是我们为了保家卫国,敢于开战,最后中美基本上打了一个平手。

现在的形势,中美双方也像在玩德州扑克的对手,其实双方手里面的牌都不一定是好牌,但是双方不断地把赌注押上,希望这样把对方给吓回去。我们期望的最好的结果就是美国能够知难而退,但我们也要做好美国一意孤行不回头的准备。那现在我们对美国做好反制措施的准备了吗?如果美国扩大301措施,我们又如何来进行反制?

反制措施最难的当然是反制力度的拿捏,“同等力度、同等规模”只是一个宏观上的标准,具体执行层面还需要有更细致的考虑。在这种情况下,我认为中方应该继续做好准备,特别是执行层面的准备。

第一个准备,要准确地摸清楚美国的选情、舆情、股市行情,还有市场行情。中国的报复措施真正对美国国内经济和政治产生了什么效果,这些情况我们要准确地掌握。

第二,企业要做好准备。一旦我们采取了这些报复措施,企业原来需要从美国进口的生产投入物,替代性来源从哪来?怎么样在短期内能够迅速地采购这些产品,或做好储备?

第三,对美采取报复措施,如果美国产品经第三国再进口到中国怎么办?我们如何识别这种规避?

最后,也是最重要的,就是我们的反制措施怎么样真正让美国感觉到疼?中国第一轮拟议报复措施清单上的产品直接影响到的是美国的消费者,而且这些产品大多是美国可以从其他国家进口,进口来源是可替代的。那么,我们的报复措施能否真正让美国有压力?

第一阶段出口加税

我个人的意见是要考虑交叉和综合的报复措施,即我们要考虑跨部门的报复措施,要考虑在知识产权、服务贸易等相关领域来采取中止贸易义务措施。对此,我们可以借鉴WTO裁定执行阶段的相关经验和做法,来考虑我们的跨部门报复。与此同时,对于稀土和重要的原材料,我们可以考虑以国家安全为理由,针对上述产品实施对美暂时出口禁止。


三、中国在WTO针对美国的232措施和301措施起诉,同时中国也有反制措施,在法律上应该如何看中国的做法?

先说说232措施。这次美国对华232措施是以国家安全的名义采取的,而中国没有被美国牵着走,而是另行把这个措施定性为“保障措施”(Safeguard)。232措施名义上不是保障措施,但就其实质来说,它是不是和保障措施一样?它是否就是披着国家安全的外衣的保障措施?这是一个之前没有碰到过的新问题。而这个问题恰恰就是现在中美在232措施、中国的反制措施、以及232措施在WTO下的合规性等一系列问题中的核心问题。

我们认为,中国为什么主动的把这次232措施定性为保障措施?因为定性为保障措施,可以给中国带来一项权利,即在美国采取这个措施之后,可以对其直接采取反措施,即报复措施,无需WTO授权(但需要通知WTO)。但如果我们被美国牵着走,仅仅把它作为一个保障措施之外的所谓“国家安全”措施,那中国就不能马上对美国采取报复措施。

我们都知道,WTO曾经有一个有名的案例,是欧盟告美国的“301条款案”,这个案件的专家组裁定,在WTO框架下,除非经WTO作出裁决并授权,否则一个成员无权对其他成员采取一个单边的报复措施。所以,把232措施定性为保障措施,对中国的好处就是中国可以随即发动反击,而无需WTO的授权。

根据WTO规则,美国不能对中国采取单边报复措施。但是,在美国采取单边措施的时候,中国能不能无需WTO的授权,就对应地采取报复措施?如果我们去对照WTO规则,特别是《争端解决规则与程序的谅解》(DSU)的条文,好像又有点疑惑,中国如果对美国采取报复措施,是不是也违反了WTO?这又是一个之前很少碰到的问题。

中国是等待着WTO做出授权,再对美国采取反措施,还是说中国可以直接地对美国采取反措施?从贸易现实的角度来说,及时有效的反措施显然比姗姗来迟的反措施对美国的威慑力更大。而总体来说中国仍然要尊重WTO的权威,仍然要在多边框架下采取行动,所以中国把它定性为保障措施,主张我们是按照《保障措施协议》来对美国采取反措施。这是我们把这次232措施识别为保障措施的原因。

但是,美国方面并不认同中国的定性。所以,232措施在法律属性上是不是保障措施?中国采取的反制措施是不是符合《保障措施协议》?这是需要WTO解决的一个重要问题。

同时,我们看到232措施本身是以“国家安全”的名义来实施。在WTO框架下,我们知道有安全例外条款,比如说GATT21条安全例外条款,这个条款规定WTO成员可以采取(自己认为)对国家安全有必要的贸易限制。那么,问题就来了:这个条款是不是完全由各个成员自己决定如何使用国家安全为名的贸易限制?是否没有任何客观标准,也不允许WTO干涉和审查?

我认为,国家安全是什么,当然是由各个国家自行决定。但是国家能不能成功援用安全例外条款为其抗辩,这不是由这个成员自行决定的。不能认为只要是打着国家安全的旗号,就什么都可以做。国家安全不能够囊括所有的事情。

因此232措施本身针对的所谓经济安全是不是国家安全,这个问题本身是可以由WTO专家组和上诉机构来进行审查和判断的。

再简单说一下301措施。前面说过,301措施的合法性已经在WTO之前的案例有过明确的结论。现在美国要对中国采取301措施,那么中国采取的必要的反制措施,法律上是正当的,从现实角度看更是对美国的及时有效的威慑。现在对中国的反制措施的法律依据,国内学者已经提出了很多观点,这些观点可以为未来可能的法律战做准备。

术语解释:

保障措施:当不可预见的发展导致一产品的进口数量增加,以致对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时,进口成员方可以在非歧视原则的基础上对该产品的进口实施限制。

安全例外条款:WTO协议中的安全例外条款是允许成员基于维护国家基本安全的理由免除WTO协议义务的“免责条款”。


四、如何看待中美“贸易战”和中美经贸关系的前景?

首先,我不太同意“贸易战”的提法。贸易冲突这个词更合适。

我们要看到,贸易争端的目的不是争端本身,贸易冲突的目的也不是冲突本身。针对美国的232措施和301措施,中国采取反措施,以及在WTO的诉讼,最终目的还是为了能够实现和平。

现在的斗争,是为了促谈。对于谈判,中国的态度很明确:现在我们是不谈的。谈判的前提必须是美国已经撤销,或者至少是暂时停止了301措施。

我们注意到,410日,习近平主席在博鳌亚洲论坛开幕式发表主旨演讲,宣布中国将做更大的开放,中国相关政府部门也随即宣布了具体开放措施。这让一些人误认为,中国的开放是迫于美国301的压力。

我完全不同意这样的误解。中国的改革开放,既不会因为美国的压力而加速,也不会因为美国的阻碍而中断。去年11月十九大报告就提出中国将推动形成全面开放的新格局和推动建设开放型世界经济,改革开放是中国人民自主、自愿的事情,这岂是美国所左右的?

如果美国撤销了301措施,中美两个大国的谈判可以通过双边方式,也可以在WTO体制内进行。DSU5条规定了通过斡旋、调停和调解方式来解决争端,第5条第6款专门规定WTO总干事可以依职权进行斡旋、调停和调解。

总之,中美的合作和对话有利于世界,也符合中美两国的最大利益。当今世界面临的问题这么多,中美合作的空间很大,中美可以合力做很多有利于世界的好事。中美之间应该更多的相互理解,促进合作,共同对世界的和平与发展做出贡献。

术语解释:

反措施:按照国际法,一国可根据另一国的国际不法行为采取的同等程度的措施,尽管这样的措施也违反国际义务,但可以反措施为事由为其证明适当。

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