美国钢铁和铝的232调查及措施解读

作者/编者：杨国华

作者单位：清华大学

创作年代：不详

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学科分类：国际经济法学

文献语种：

摘要

2018年3月8日，特朗普宣布232调查的措施，对钢铁征收25%的关税，对铝产品征收10%的关税。3月23日周五，措施正式生效并付诸实施。本文分析了该措施的实施情况、法律依据以及各国的应对情况。

关键词： 中国美国贸易战 232调查 232 钢铁铝关税

正文

（一）232调查及措施概要

2018年3月8日，特朗普宣布232调查的措施，对钢铁征收25%的关税，对铝产品征收10%的关税。3月23日周五，措施正式生效并付诸实施。经历过几次暂时豁免与谈判，钢铁关税豁免国家有阿根廷、澳大利亚、巴西和韩国，铝豁免国家有阿根廷和澳大利亚，除澳大利亚外，对获得豁免的国家适用配额进行数量限制，韩国则在修订过的《韩美自由贸易协定》（KORUS）中接受自愿出口限制（VER）。针对该措施的排除和豁免主要有：

1. 位于美国国内的直接受影响的利害关系方可以申请特定钢铁和铝产品排除，基于以下两个原因：（1）美国国内生产的产品不能提供充足和合理可获得的数量或满意的质量；（2）基于特定的国家安全考虑。

2. 任何与美国有安全关系的国家，都可以与美国讨论解决该国进口所导致的国家安全问题的替代方法，包括取消或修改限制措施。该措施何时终止并不明确。

（二）法律依据

该行动的依据是1962年《贸易扩展法》第232节（汇编为19 U.S.C.§1862）和对应的15 C.F.R.第705节。该法制定于冷战的背景下，后经若干次修订，其内容主要是：首先由商务部长发起调查并决定进口产品对国家安全的影响，需要考虑国内产品的国家防御以及外国竞争对国内产业经济福利的影响等，并与国防部长及其他政府人员协商，并向总统提交报告以及建议措施（比如本次报告中共有三个建议措施，即普遍的征收关税，对特定国家征收关税以及配额，特朗普最后选择了第一种），调查期限应当在270天内。本次调查严重超出了法定期限。其次总统在30天内做出决定，并向国会报告。再次，作出决定后不超过15天应当执行该措施。最后，众议院参议院联合决议可以否决总统决定。

本次232调查中，美国商务部首先论证数量对国家安全的威胁，指出自2001年调查以来，由于过度进口而导致国内钢铁遭到替代，导致机器出现空转钢铁行业就业率下降了35%，并致使国内钢铁行业自2009年以来整体运营平均负增长。其次，因为中国产量的增大，其他国家在失去中国这一市场后会将向美国出口更多钢铁，导致美国的国内钢铁产业份额加剧下滑。最后，过度进口致使国内钢铁产业市场份额下滑、由此产生的对国内钢铁行业经济福祉的不利影响，连同全球钢铁产能过剩，这三个因素使得商务部得出结论，美国将继续面临关闭工厂的威胁，这可能导致美国无法在国家紧急状态下生产足够的钢铁，以满足国防和关键行业的需求。商务部也因此认定对内部经济的削弱会造成对美国国家安全的损害。

（三）各国应对

1. 欧盟

对于该措施，欧盟贸易专员Malmström表示在与美国贸易代表3月10日的会谈中，已经表明了其对美国措施的失望也阐明了欧盟希望被授予关税排除的态度。欧盟也出台了拟采取的报复措施，^[1]欧委会指出，将首先考虑向WTO起诉，并确认了拟采取措施的美国产品的范围，针对这些产品，可能会终止关税减让，也可能会被增加关税。根据WTO保障措施协定第VIII条的相关要求，这些产品或其中一部分产品的额外进口关税可分两个部分实施。第一阶段已经于6月22日正式开始实施主要针对特朗普政府对钢铁的232措施，对A部分产品采取报复性关税（包括美国的农产品，如甜玉米、谷物米和蔓越莓，以及T恤、雪茄、化妆品、钢铁和摩托车等）；第二阶段则针对特朗普政府对钢铁和铝产品的232措施，对B部分产品采取报复性关税（包括威士忌、鞋类产品和电器等）。考虑到WTO对报复性措施的实施具有限制，所以在完成WTO项下的通报义务后，欧盟第一阶段对A部分产品的措施可以在美国实施有关钢铁的关税措施后启动，最高关税可达25%，但第二阶段的报复性措施则需要在三年后才能开启。^[2]

2. 中国

中国在WTO的货物贸易理事会（Council for Trade in Goods）上发起讨论。^[3]要求美国停止单方行为，维护多边贸易机制。

措施甫一出台商务部贸易救济调查局局长王贺军便发表讲话，指责报告与事实完全不符。此外指责美方已对大多数进口钢铁和铝产品采取了上百起的双反措施，已经对国内产品提供了过度的保护，美国不应以“国家安全”之名，行贸易保护之实，单方面采取贸易限制措施，中方必将采取必要措施维护自身正当权利。

此外，3月23日，商务部就美国进口钢铁和铝产品232措施及中方应对措施公开征求意见，美方征收关税的行为实际上构成保障措施。中方根据世贸组织《保障措施协定》有关规定，制定中止减让清单。如果中美未能在规定时间内达成贸易补偿协议，中方将对第一部分产品行使中止减让权利；中方将在进一步评估美措施对中国的影响后实施第二部分清单。中方保留根据实际情况对措施进行调整的权利，并将按照世贸组织相关规则履行必要程序，以平衡因美国对进口钢铁和铝产品加征关税给中方利益造成的损失。该清单暂定包含7类、128个税项产品，按2017年统计，涉及美对华约30亿美元出口。第一部分共计120个税项，涉及美对华9.77亿美元出口，包括鲜水果、干果及坚果制品、葡萄酒、改性乙醇、花旗参、无缝钢管等产品，拟加征15%的关税。第二部分共计8个税项，涉及美对华19.92亿美元出口，包括猪肉及制品、回收铝等产品，拟加征25%的关税。